基础设施是经济社会发展的重要支撑。经过多年的投资建设，我国在基础设施等领域形成了一大批存量资产，为推动经济社会发展提供了重要支撑。但是，面对当前我国经济增长内生动力不强、需求仍不足等形势，须通过大力度盘活存量资产回收资金，解决新增项目投资资金不足问题。
一、盘活存量资产意义重大
经过多年发展，我国基础设施存量资产超380万亿元，其中约35%属于有经营性收入的基础设施资产，合计约120万亿元。若按每年盘活5%计算，将直接变现超5万亿元，加上带动撬动的新增投资，政策工具效率远超地方政府专项债券。同时，我国每年有约20万亿元的新增基础设施投资，所以，统筹盘活存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环，对于提升基础设施运营管理水平和效率、带动社会投资、拓宽社会投资渠道等具有重要意义。
盘活存量资产也是扩大有效投资的重要抓手。一方面，有助于拓宽新项目融资渠道，降低地方政府财政压力，提升基础设施项目管理和运营水平；另一方面，有助于促进社会资本参与基础设施项目，丰富市场投资产品等。
2022年5月，国务院办公厅印发《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》，各地积极响应贯彻落实，河南、安徽、山西、陕西等省相继发布了盘活存量资产的相关政策，充分挖掘存量资产价值，盘活形成新增投资。
二、盘活存量资产的着力点和发力点
一是精准识别盘活存量资产，围绕优质存量、老旧闲置、国有企业三大重点领域，充分挖掘存量资产。首先，基础设施领域存在较好收益的可经营性资产是首选，其中包括地方政府拥有产权清晰的交通收费公路、水利设施、清洁能源基础设施以及老旧厂房、办公楼、写字楼、商铺门面、商办楼宇等，此外还有智慧停车场、充电站等新型基础设施。其次，引入社会投资人对一些准经营项目进行改造升级，如客运站、城市及农村公交、体育馆、文化馆、孵化园、标准化厂房、仓库等，提高资产运营水平和效率。再次，通过特许经营方式将存量资产盘活和改扩建新增投资相结合。最后，针对国有企事业单位的“沉睡”资产，如老旧酒店、餐饮、疗养院、培训中心等，通过引入投资人和运营主体等方式进行升级改造，进行市场化专业运营，有效发挥资产效能。
二是创新利用政策和金融工具，针对不同领域和类型的资产精准设计与之相匹配的盘活方式。对于高速公路、仓储物流和产业园区等权属清晰、底层资产现金流稳定的项目，可采用基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）方式盘活优质存量资产。针对资产优质且同时具备稳定优质经营性现金流的资产，则可采用特许经营模式。
在项目选取上，优先支持水电气热公共服务设施等使用者付费类项目。例如，湖南省长沙市长沙县白石洞、桐仁桥、乌川、团结四座水库水资源特许经营权项目，资产估值9.33亿元，通过特许经营权转让引入社会资本，在特许经营期内由社会资本负责水库设施的运营和维护，提供供水服务并获得供水收入。该项目的落地实施具有两方面的显著特点。一方面，在市场竞争机制下引入社会资本，利用其先进的技术和管理经验，能有效提高水库运营效率和服务品质，降低成本。而由社会资本进行基础设施的运营管理，能使政府从公共服务的提供者变身监管者，促进向服务型政府转变。另一方面，该项目通过存量水库资产的经营权转让获得资金，有利于缓解政府财政压力，平滑财政支出，并在当下政府传统融资渠道受限的情况下，为县域内基础设施建设开辟新的融资渠道，实现以存量促增量。
三是针对公益性准经营和可经营公共基础设施存量资产采用政府和社会资本合作(PPP)模式盘活。社会资本可以通过PPP模式取得存量国有资产的所有权、经营权、收益权等，通过创新运营模式、引入先进技术、提升运营效率等方式，有效盘活存量资产。如国家发改委2022年12月公布的24个盘活存量资产扩大有效投资典型案例中，河北省秦皇鸟市污水污泥处理项目、安徽省合肥市十五里河污水处理厂项目、浙江省温州市域铁路S1线一期工程项目、深圳市妇儿大厦改造项目均采用了PPP模式，取得了非常好的经济社会效益和示范效应。
四是通过资产重组盘活存量资产。一方面，鼓励国有企业依托国有资本投资、运营公司，按规定通过协议转让、无偿划转、资产置换、联合整合等方式，盘活长期闲置的存量资产；盘活国企存量资产，为老旧资产注入新活力。如2022年，广州工控企业经营管理有限公司(以下简称工控企管)委托广州产权交易所挂牌"整体转让一批机器设备、存货项目" (以下简称资产包)。在2022年全国废钢处于下行低迷态势的背景下，广州产权交易所严格遵循国有企业资产转让的相关规定，保持与工控企管的良好沟通协作，广泛发动市场，资产包最终以4669.76万元成交，充分发挥了产权市场价值发现作用，助力国企盘活存量资产。
五是针对国资国企，通过引入战略投资者进行混合所有制改革方式盘活资产化解存量债务。国家发改委盘活存量资产典型案例——山东铁投集团市场化债转股方式混改盘活济青高铁项目盘活的存量资产为济青高铁，线路全长307.9公里，总投资599.8亿元，2018年12月全线建成通车。2019年12月，该项目采取股权转让方式引入战略投资者盘活资产，同时通过市场化债转股降低负债水平。济青高铁引进战略股权资金30亿元，其中16.14亿元为市场化债转股资金，由农银金融资产投资有限公司和中银金融资产投资有限公司购买济青高铁股权，并定向用于偿还山东铁投集团存量债务，降低资产负债率，为提升后续可持续融资能力打下基础。
六是结合实际挖掘闲置低效资产价值。挖掘闲置低效存量资产价值既是发展的需要，也是区域经济社会高质量发展的必然要求，目前各地政府均在该领域发力。如浙江省温州市实施的体育休闲公园改造项目，有效盘活温州滨江商务区东南部桃花岛片区的垃圾场、污水处理厂、粪便处理厂等市政存量资产，通过功能整合、改造提升，大幅改善周边环境，释放了城市发展空间；通过“体育+旅游”“体育+装备”“体育+生态”“体育+教育”等业态融合，延伸产业链，促进产业发展，带动就业岗位约100个。
七是将存量与新建有机结合，统筹全域全要素资源匹配。政府将矿山剥离物、矿石、砂石依法匹配给项目或地方国有企业市场化用于区域重大基础设施建设，弥补资金缺口，实现项目全生命周期财务自求平衡，也是盘活存量资产资源的一大创新思路。通俗讲，就是以资源换项目，今年4月，四川省印发创新投融资体制机制加大水利投入的实施意见，提出梯次推进重大水利工程项目建设，用好信贷政策、专项债券、政策性开发性金融工具等11种投融资建设新模式，破解水利投融资堵点、难题，提供水利工程建设资金保障。其中，明确将河道砂石等涉水工程资产资源的开发权依法注入地方国有企业，弥补相关水利项目的资金缺口。
三、盘活存量资产的模式创新
创新思路与形式盘活存量资产，需要注意以下几点：
一是盘存量促增量有机结合。全盘梳理、分类规划，资源资产变现再投资与带动撬动扩大新增投资统筹系统性规划。
二是同步融资融智。充分发挥第三方咨询机构专业力量，引导金融机构提前介入，地方政府负责人牵头成立工作专班，建立相关沟通对接机制，合力研究、识别、设计、谋划可以盘活的资产项目。
三是抓好要素保障。坚持目标导向、问题导向和结果导向，做好项目前期准备工作，强化用地、用能、规划等保障，切实提高项目谋划落地率，确保项目达产见效。
四是以产业发展为导向。科学规划产业布局、适配与招引，将产业资源资产排列组合，与基建投融资协同，引入新基建、新能源等新产业，促进并加强固本强基型项目、补网联链型项目、提质扩容型项目、强筋壮骨型项目、蓄劲增能型项目，并通过项目引入产业引导基金等为产业高质量发展赋能。
五是促进盘活存量资产与国企市场化转型发展相结合。国有企业在资产处置、盘活、运营管理、资产证券化等方面进行改革，可使国有资产在新的历史时期焕发新的活力，实现资产的保值增值。在盘活资产的同时，通过引入战略投资人、专业运营团队和实施混合所有制改革，能够有效促进国有企业提质增效，促使国有企业真正成为自主经营、自负盈亏、自担风险的独立市场主体，公平参与市场竞争。
（作者：梁舰 单位：中建政研集团董事长、中建政研智库研究院院长）
来源：国资国企新动态
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