国有企业建立外部董事制度，设立董事会，完善法人治理结构，意味着国资委对国有企业管理不再依赖行政命令的直接领导，而是通过董事会进行决策的间接控制，说明我国的国有企业制度将逐步迈向市场化、规范化。而外部董事的引入，能够推动国有企业制度创新，为国企改革发展提供助力。但就目前来看，国有企业外部董事职能作用尚未得到充分发挥，难以推动国有企业经营管理发生实质性改变。因此，还应加强对如何有效提高国有企业外部董事履职能力的问题研究，加强对制约国有企业高质量发展的因素把握，从而提出有效措施推动国有企业董事会建设发展。
一、外部董事的基本内涵
外部董事是与公司（派驻出资企业）内部董事相对应的一种称谓，通常是指仅在公司（派驻出资企业）担任董事和董事会专门委员会成员，不担任其他职务，且与公司（派驻出资企业）不存在任何直接和间接的商业利益关系，不妨碍其公正履行职务的公司（派驻出资企业）董事会成员。
建立健全公司（派驻出资企业）外部董事制度，可以实现企业的决策权与执行权分开；实现董事会集体决策；实现董事会管理经理层；更好地代表出资人利益，正确处理各方面关系。
关于外部董事，通常会联想到独立董事，虽然两者在在定义、形式、责任上有相似的地方，但是在实践应用中属于不同的业务领域，因此产生的法律责任、法律地位也不相同。简单来说，外部董事是针对我国国有企业建立规范董事会制度而引入，独立董事则更多地运用在上市公司的治理模式之中，主要针对的是上市公司，这是两者最明显的区别。
二、外部董事的履职范围及依据
一是外部董事应当按照国资监管理机构的指示发表意见、行使表决权。《企业国有资产监督管理暂行条例》（2019年3月2日《国务院关于修改部分行政法规的决定》第二次修订）第二十二条规定“国有资产监督管理机构依照公司法的规定，派出股东代表、董事，参加国有控股的公司、国有参股的公司的股东会、董事会。国有控股的公司、国有参股的公司的股东会、董事会决定公司的分立、合并、破产、解散、增减资本、发行公司债券、任免企业负责人等重大事项时，国有资产监督管理机构派出的股东代表、董事，应当按照国有资产监督管理机构的指示发表意见、行使表决权。国有资产监督管理机构派出的股东代表、董事，应当将其履行职责的有关情况及时向国有资产监督管理机构报告。”
二是国有企业外部董事应负有忠实义务与勤勉义务。按照《中华人民共和国公司法》第一百四十六条、一百四十七条、第一百四十九条和《中华人民共和国企业破产法》第一百二十五条等有关规定，董事应当遵守法律、行政法规和公司章程，对公司负有忠实义务和勤勉义务，否则，给公司造成损失的，应当承担赔偿责任；董事违反忠实义务、勤勉义务，致使所在企业破产的，自破产程序终结之日起3年内不得担任任何企业的董事、监事、高级管理人员。
三是部分地方政府对外部董事的职权作出了明确界定。2016年3月24日，四川省人民政府办公厅印发了《关于深化省属国有企业董事会改革建立专职外部董事队伍的意见》（川办发〔2016〕19号文），对充分认识建立专职外部董事队伍的重要意义、建立专职外部董事队伍的基本原则（身份“专职”、能力“专业”、履职“专管”、职责“专用”）、专职外部董事的主要职责、基本任职条件、遴选方式、管理方式、薪酬待遇等作了较为详尽的列举式规定，对外部董事的履职范围的确定具有一定参考性。川办发〔2016〕19号文规定了专职外部董事应承担的职责：专职外部董事要按照出资人要求认真履职，忠实维护出资人权益，正确行权，勤勉敬业。贯彻执行中央和省委、省政府以及履行出资人职责机构关于企业改革发展的方针、政策和决议。依法参加任职企业董事会会议，就会议讨论决定事项独立发表意见，并为此承担受托责任。督促和支持经理层执行落实董事会决策。主动研究和推动企业改革发展的重大事项。向履行出资人职责机构报告履职情况和企业情况。根据《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国企业国有资产法》和企业章程等规定的其他职责，履职企业要为专职外部董事履职提供必要条件，保障专职外部董事的知情权、决策权、监督权等重要职权。
三、存在的不足
外部董事制度的设计来自于外部监督者更优于内部监督者的理论，认为外部董事可以更好地代表出资人的利益，在避免内部董事与经理人员高度重合，防止“内部人控制”的局面出现方面发挥作用。我们国有企业引入外部董事制度，最终的目的同样是期望改善公司治理机构，提高公司监督绩效，保证国有资产的保值增值。但客观来看，国有企业规范董事会建设和外部董事发挥作用还存在一些不足，离规范高效的要求、与派驻出资企业高质量发展的需要还有较大差距，主要体现在以下几个方面:
一是派驻出资企业董事会运行不规范。董事会会前沟通论证、会中充分讨论、会后决策跟踪的工作链条存在缺失，会议规范性不够，会议质量不高。董事会专门委员会长期没有设立，已有的也是形同虚设，没有发挥应有的咨询建议作用。董事会会议缺乏年度计划和统筹安排，会议经常临时动议、频繁召开。董事会会前缺乏与外部董事沟通，常常以事项紧急、工作繁忙为理由临近开会才将会议材料送至外部董事，而且一送了之，不沟通、不说明，或者沟而不通，导致外部董事在信息极不对称、研究时间很短的情况下被迫决策。董事会上没有将党委会决策意见建议和相关主要考虑充分说明，内部董事也基本不发表意见，董事会研究决定变成了外部董事被动表态。董事会议题材料内容粗糙、必备要件缺失、记录纪要不规范等问题也比较突出。
二是派驻出资企业对外部董事履职支撑不到位。派驻出资企业各级领导和相关部门对外部董事制度认识不深，甚至有的企业主要负责人不重视规范董事会建设，不注重发挥外部董事作用，导致外部董事履职缺乏必要支撑，缺少应有尊重。有的把外董当“外人¡”，主动服务意识不强，没有认真执行国资委或派出股东明确的服务保障工作要求，尤其是外部董事参加会议活动清单和应向外部董事提供的信息清单落实不到位，主动组织外部董事调研、培训、研讨更少，服务保障工作就限于通知外部董事参加董事会，严重限制了外部董事的充分履职。有的外部董事履职时间精力投入不够，对企业工作不上心，对企业情况不了解，也影响了企业的决策效率和决策质量。
三是参与派驻出资企业治理的机制尚不健全。外部董事在所派驻企业治理结构中的法律地位不太明确，公司法仅对上市公司独立董事有所规定，而关于外部董事的概念及相应的权责利并未提及，履职边界有待进一步规范和完善。外部董事获取信息的渠道有限，对内无法准确、全面了解派驻企业经营发展情况，工作深度及尺寸很难把握。工作过细，怕影响派驻企业正常工作；工作更多地局限于会议审议事项。董事会工作机制还有待进一步提高。董事会会议形式上，现场会议、视频会议及传签等形式目前尚无统一要求；各派驻企业向外部董事提供的信息材料缺乏统一标准，包括提交董事会审议的事项，各派驻企业之间差异也比较大。
四是外部董事参与决策工作研究深度有待加强。派驻出资企业的议案提交外部董事时间较短，且会议审议的议题较多，很多时候外部董事对企业提供的书面材料都很难充分细致地消化。对投资型项目议题，外部董事在项目投前、投中和投后实地调研工作做得很不够，目前主要通过对书面材料的审核参与决策，工作还有较大的提升空间。
四、对策与建议
从健全国有企业法人治理结构实践层面提出，董事会成员中形成以外部董事占多数的局面，有利于厘清董事会和经理层各自的职责边界，避免董事与经理人员高度重合，实现决策权与执行权的分权制衡。所以，国有企业外部董事的工作非常重要，应该充分发挥决策和监督作用，履职过程中既要考虑派出股东的管理要求，也要考虑派驻出资企业的发展需要。对此，对如何有效提高国有企业外部董事履职能力提出以下几点参考建议：
一是建立健全派驻出资企业董事会专门委员会及内部审计机构。派驻出资企业董事会应设立专门委员会，一般应设立战略投资委员会、提名委员会、薪酬与考核委员会、审计与风险控制委员会，对董事会负责，为董事会决策提供意见、建议，其中薪酬与考核委员会、审计与风险控制委员会应由外部董事组成。在日常工作中将公司战略规划、内部控制、其他重大事项及董事会建设等方案的问题形成课题，提交董事会专门委员会研究、分析，并出具专业意见。进一步发挥外部董事的作用，定期或不定期的听取外部对公司重大事项发表的独立意见，及时汇报董事会。加强专门委员会常设办事机构的建设，主办部门必须对公司合规经营情况和风险事项防范与处理情况有更全面、更深入的了解，协助风险管理委员会和审计委员会更有针对性、更有效率地调整内部控制和风险管理政策。加强董事会下设日常办事机构的建设，使董事会办事机构充分发挥职能，为董事会进一步科学决策，为各董事履行职责，提供全面、深入的支持和协助。¢Þ建好内部审计机构。内部审计机构对董事会负责，向董事会报告工作。董事会决定派驻出资企业内部审计机构的负责人，董事长分管内部审计，是内部审计工作第一责任人。
二是进一步规范派驻出资企业董事会会议程序。会议提前通知，议案提前给，让董事有足够时间去看去研究。会议议案制作要规范，前置流程要确保履行完整，必须有议案发起部门、主管经理层、法律顾问、总经理、董事长、党委书记等相关人员的明确书面意见才能上董事会。要保证董事的提问能有回答，要让相关职能部门列席会议，让外部董事自由提问，切实保障外董能够及时了解情况。注意保留履职记录。派驻出资企业董事会会议记录应完整、真实。董事会秘书对会议所议事项要认真组织记录和整理，出席会议的董事、董事会秘书和记录人应在会议记录上签名。外部董事应做好并保留完整的履职记录（或者工作记录），记录内容主要包括：出席董事会会议的情况、与履行出资人职责的机构沟通的情况、开展调研的情况、提出合理化意见及建议的情况、其他勤勉尽责履职情况。
三是董事会议程增加重要事项通报环节。前次会议决议的实施情况（跟踪）、会议当期经理层工作汇报(报告)、最近期财务报表及分析，以及其他需通报情况的资料。规范派驻企业提交董事会决策的相关信息材料的内容和形式，以克服信息不对称的影响。每月出资企业行政例会对企业经济运行情况的分析书面报送全体董事，董事会定期听取经理层的决议执行情况、生产经营情况报告。
四是保障外部董事对派驻出资企业的调研工作。安排外部董事对派驻出资企业的调研非常重要，能够让董事熟悉情况，也能发现问题，发挥董事的作用。专题调研，了解一些专门问题。比如，与相关部门和人员进行直接座谈交流，提出有针对的建议，也能对风险风控提出具体要求。通过座谈会等形式，了解派驻出资企业情况，破解派驻出资企业内部人控制造成的信息闭塞问题，畅通外部董事就重要战略问题、重大风险问题、重大投资项目、重要人事任免及时向出资人反馈意见。对于投资类项目，派驻出资企业提前让外部董事参与投资项目前期工作中，发挥好外部董事的专业知识作用。
五是加强对外部董事的培训工作。创新培训形式，构建“线上+线下”教育培训模式，国有企业外部董事教育培训应充分利用新科学技术，有效地开展外部董事教育培训。培训专题应紧紧围绕外部董事参与董事会“定战略、作决策、防风险”的核心功能，包括但不限于对应列出有关专题的关键要点、构架、界限和实施路径。例如，投资决策及管理、产权类、财务资金管理类、担保类、高管绩效与薪酬管理类等5大类审议议案，企业章程管理、企业内部控制、企业风险管理、企业合规管理等4大类防风险议案。派出国有企业每年举办1次“外部董事论坛”活动，促进相互交流和学习。建议采用“4个1”模式，即征集一批研究论文及案例，邀请行业专家学者评选一批优秀论文，现场交流一批优秀论文，出版印刷一期论坛专辑。
六是探索建立外部董事对董事会规范运行情况的考核评价机制。积极探索开展外部董事对派驻出资企业董事会规范运行情况的考核评价机制，包括议案否决情况和执行情况，现场会议占比，会议通知时间合规，议案规范性，是否存在应上而未上董事会情况等，促进派驻企业董事会工作机制和水平的提高。
来源：国资智库
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